Por Juan Carlos Gutiérrez y Silvano Cantú
El pasado 30 de abril, la Cámara de Diputados aprobó por unanimidad la minuta de Ley General de Víctimas (LGV), completando así el proceso parlamentario y quedando pendiente sólo la publicación de la misma por parte del Ejecutivo Federal. La Ley establece un conjunto de medidas judiciales, administrativas, sociales y económicas, individuales y colectivas, en beneficio de las víctimas, que posibiliten el goce efectivo de sus derechos a la verdad, la justicia, la reparación integral y garantías de no repetición y que además considere el derecho que tienen a la ayuda, atención y asistencia, avanzando hacia el reconocimiento y garantía de un conjunto amplio de derechos de las víctimas, reconociendo, en igualdad de condiciones, tanto a las víctimas del delito como a las de violaciones de derechos humanos.
La Ley General de Víctimas (LGV) responde a una necesidad histórica y también a una emergencia nacional. Esta nota procura explicar por qué y cómo beneficia a las víctimas.
A) LGV en un contexto de emergencia nacional
El país atraviesa por una grave crisis de derechos humanos. Más de medio centenar de miles de personas han perdido la vida en los últimos cinco años; entre tres mil y cinco mil personas han sido desaparecidas/os, según la ONU y la CNDH (aunque hay informes de la sociedad civil que contabilizan más de veinte mil); más de seis mil personas han sido puestas bajo arraigo, de las cuales – según el Subcomité de Prevención de la Tortura de la ONU – se sospecha que el 50% sufrió tortura, pero tan sólo al 3% se le ha condenado, según la PGR; a lo anterior hemos de sumar los incontables y cada vez más frecuentes casos de violación sexual, feminicidio, secuestro, explotación laboral y sexual infantil, trata de personas y otros delitos cometidos principalmente por particulares, aunque con el concurso de funcionarios estatales corruptos y empresarios que lavan ganancias ilícitas.
No había, sin embargo, ni normas ni instituciones para atender de manera integral la problemática desde la perspectiva de las víctimas. Ni la legislación penal vigente ni instituciones como PROVÍCTIMA protegen plenamente a las víctimas en el país para que sus derechos a la verdad, la justicia y la reparación se hagan realidad. Creada más como un placebo dilatorio que como una solución efectiva, PROVÍCTIMA nació este sexenio tras los Diálogos con el Movimiento por la Paz con Justicia y Dignidad (MPJD) sin presupuesto propio y con un mandato que excluye a las víctimas de violaciones de derechos humanos frente a las del delito. Otras instituciones, como las comisiones de derechos humanos, se limitan a replicar la investigación que hace el Ministerio Público si la hace y aún cuando han hallado la responsabilidad del Estado, sus recomendaciones son limitadas y no cubren a todas las víctimas por igual.
B) La LGV como derecho creado por la sociedad
Con una realidad tan adversa y violenta, la LGV es una apuesta jurídica para empoderar a las víctimas, dotarlas de un conjunto de derechos y herramientas de servicios y litigio, así como para condicionar la gobernabilidad al ejercicio de la responsabilidad del Estado y no al uso irracional de la fuerza. Esta apuesta no viene de legisladores iluminados o de políticos que quieran sacar provecho de dádivas graciosas. La LGV contó desde el principio con la colaboración de académicas/os, defensoras/es de derechos humanos y, principalmente, de las mismas víctimas que en conversatorios y reuniones de trabajo dimos forma a las principales necesidades y demandas que encuentran eco en la Ley.
C) El concepto de víctima de la LGV
El concepto de víctima que se incorpora en la Ley recoge los estándares internacionales en la materia, que a su vez responden a la evolución del derecho internacional de los derechos humanos, especialmente en el ámbito de la ONU, y en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos a través de su jurisprudencia. El artículo 4 de la Ley menciona que la calidad de víctimas se adquiere con la acreditación del daño o menoscabo de los derechos en los términos establecidos en ella, sin embargo, también se adquiere con independencia de que se identifique, aprehenda, o condene al responsable del daño, e independientemente de su participación en algún procedimiento judicial o administrativo.
La ley reconoce a las víctimas directas como «aquellas personas que directamente hayan sufrido algún daño o menoscabo como consecuencia de la comisión de un delito o violaciones a sus derechos humanos y a los familiares o personas a cargo que tengan relación inmediata con la víctima directa y toda persona que de alguna forma sufra daño o peligre en su esfera de derechos por auxiliar a una víctima como víctimas indirectas». La LGV no discrimina ni selecciona entre víctimas.
D) Los principios del tratamiento de las víctimas en la LGV
La LGV establece una serie de principios rectores de la ley para guiar la interpretación de los derechos sustantivos de las víctimas, y la forma en la cual deben conducirse las autoridades. Entre estos principios hallamos el respeto a la dignidad de las víctimas, la no sujeción a una victimización secundaria, muchas veces producida por el actuar negligente de las autoridades; el principio de buena fe, que refiere a que debe considerarse como cierto el dicho de las víctimas; la debida diligencia con la que deben conducirse las autoridades, así como el enfoque transversal diferenciado y especializado que deben tener los programas para atender a las víctimas en virtud de su género, su edad, preferencia u orientación sexual, etnia, condición de discapacidad u otras características que las colocan en posición de especial vulnerabilidad.
E) Sustento constitucional suficiente de la LGV
Una de las estratagemas más empleadas por los opositores de la LGV durante las discusiones fue que el Congreso carece de facultades para legislar en materia de derechos de las víctimas en una ley aplicable por los tres Poderes y niveles de gobierno, como es el caso de toda ley general. Ese falso argumento se desmorona ante la consideración de que tanto el artículo 1º como el artículo 17 y el apartado C del artículo 20 de la Constitución incluyen derechos de las víctimas que son susceptibles de regularse por medio de legislación secundaria. Asimismo, la Ley hace referencia al tercer párrafo del artículo 1º, que establece que todas las autoridades, es decir, de los tres órdenes de gobierno y de los tres poderes de la Unión tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. Y que como consecuencia de ello el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la ley. De igual modo, debemos recordar que el artículo segundo transitorio del decreto de reforma constitucional en materia de derechos humanos de 10 de junio de 2011 establece que «La ley a que se refiere el tercer párrafo del artículo 1o. constitucional sobre reparación deberá ser expedida en un plazo máximo de un año contado a partir de la entrada en vigor del presente decreto.»
F) Mecanismos que crea la LGV para garantizar los derechos de las víctimas
La LGV no sólo concentra los derechos que las víctimas ya tienen en otros ordenamientos jurídicos: crea mecanismos para hacerlos efectivos y, por tanto, genera nuevas aplicaciones de los derechos sustantivos. Entre ellos destacan las medidas de reparación integral, entre las cuales se contemplan las de restitución, rehabilitación, satisfacción, indemnización económica y garantías de no repetición, por ejemplo: el reconocimiento público del carácter de víctima, de su dignidad, nombre y honor, ante la comunidad y el victimario; los actos oficiales de disculpa pública; los actos conmemorativos; la construcción de monumentos públicos; la búsqueda de las personas desaparecidas y la identificación de los restos mortales y su debida inhumación, respetando las tradiciones familiares y comunitarias.
Por otra parte, se establece el Sistema Nacional de Atención a Víctimas, como la máxima institución en materia de protección a víctimas en México, que establecerá, regulará y supervisará las directrices, planes, programas, proyectos, acciones, y demás políticas públicas que se implementan para la protección, ayuda, asistencia, atención, acceso a la justicia y reparación integral a las víctimas, en los ámbitos federal, estatal y municipal.
Al interior del sistema, se crea la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas que será un órgano vigilante y de control de la misma Ley, y que contará con la participación activa y directa de las víctimas y organizaciones de la sociedad civil. Adicionalmente, y bajo la vigilancia de la Comisión Ejecutiva, se crean 1) el Registro Nacional de Víctimas, para que todas las víctimas tengan acceso oportuno y efectivo a las medidas de ayuda, atención y reparación integral previstas en la Ley y se permita la identificación de sus necesidades específicas con el objeto de garantizar que la oferta del Estado se ajuste a sus necesidades y expectativas en materia de asistencia, atención y reparación integral; 2) el Fondo de Atención, Ayuda de Emergencia y Reparación Integral, para que los derechos contemplados en la LGV se realicen también en lo concreto sin pretextos «presupuestales»; y 3) la Asesoría Jurídica de las Víctimas, que hace operativo el derecho constitucional de las víctimas a ser representadas legalmente en los procesos judiciales, con la posibilidad incluso de impugnar las actuaciones que el Ministerio Público hace «en su nombre».
La LGV se enfrenta a una realidad violenta y a inercias que deberán vencerse. La misma Ley es perfectible y sin duda seremos todas/os testigos de los avances que nos dará este primer paso hacia la consolidación de un derecho victimal efectivo y de un Estado responsable en el uso de la fuerza. Los esfuerzos, ahora que la LGV se ha aprobado, habrán de conducirse al pleno establecimiento de las instituciones y mecanismos creados y velar por su autonomía y funcionalidad. En este sentido, nuestra primera demanda se dirige al Ejecutivo Federal, para que la publique a la brevedad.