Por Santiago Corcuera Cabezut*
Las repercusiones sociales o políticas del intento de veto por parte del Ejecutivo Federal a la Ley de Víctimas han sido muy difundidas por la prensa y los medios. Algunos movimientos no gubernamentales de víctimas se han manifestado al respecto, expresando su indignación; han dicho que el veto representa una muestra más del desdén que el gobierno del Presidente Calderón tiene hacia el sufrimiento que las víctimas de esos grupos padecen; que la alegría que habían tenido al lograr la aprobación de la Ley por unanimidad de ambas Cámaras del Congreso de la Unión, se vino abajo con el veto, y que se sintieron re-victimizadas.
Otros movimientos de víctimas cercanas al gobierno han acompañado y respaldado la decisión del veto. Para muchos, esas organizaciones de víctimas son, en realidad, del tipo conocido como GONGOS (o sea, Government Owned Non Governmental Organizations). Estas son, a mi parecer, algunas de las repercusiones metajurídicas del intento de veto. Pero veamos las jurídicas.
Como se recordará, el 10 de mayo de 2012, los secretarios de las mesas directivas de ambas cámaras del Congreso de la Unión, remitieron a la SEGOB para sus efectos constitucionales el Decreto que expide la Ley General de Víctimas. A partir de ese momento comenzó a correr el plazo a que se refiere el artículo 72 B de la constitución, es decir: 30 días naturales para observar la ley, los que se cumplieron el 9 de junio y concluido dicho plazo, 10 días naturales para promulgar y publicar la ley, o sea el 19 de junio.
No obstante, sin fundamento legal ni facultades algunas, el mismo día 10 de mayo la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados pidió a SEGOB que le devolviera el expediente, lo que la SEGOB hizo horas más tarde, también sin que exista disposición legal alguna que permita la realización de tal acto. Dicho acto no puede considerarse equivalente al veto presidencial, pues el Ejecutivo no formuló ninguna observación, y el 1 de junio volvió la Cámara de Diputados a enviar a SEGOB la Ley, en exactamente los mismos términos.
No hay fundamento legal para sostener que el plazo referido en el artículo 72 B constitucional se interrumpió el 10 de mayo, para comenzar el 1 de junio. Vivimos en un régimen de facultades expresas, por lo que los actos posteriores a la primera presentación de la ley ante el Ejecutivo, no deben considerarse como interruptores de los efectos constitucionales. Si ello fuera posible, se frustraría la razón misma de las disposiciones del artículo 72 B, que es, precisamente, evitar «vetos de bolsillo», «congelamiento de leyes» y efectos similares. Los plazos ahí señalados no pueden variarse al arbitrio ni del propio Legislativo, ni mucho menos del Ejecutivo. Es por ello que el presidente del Senado de la Comisión Permanente, senador José González Morfín, requirió el mismo 19 de junio a SEGOB que publicara la Ley General de Víctimas, considerada como promulgada por los efectos del mismo precepto constitucional citado. Por todo lo anterior, consideramos que las observaciones hechas hasta el 1º de julio fueron extemporáneas.
La posición del Ejecutivo es distinta, y en virtud de ello fue que, con fecha 20 de julio presentó controversia constitucional impugnando el oficio que contiene el acuerdo de la comisión permanente mediante el cual declaróimprocedente, por extemporáneo, el veto presentado por el Presidente de la República. El Senado contestó la demanda a finales de agosto. Sólo resta conocer el resultado de la sentencia. Es importante destacar que, por el momento, lo que está en juego es saber si el veto se interpuso a tiempo o no, y de ningún modo el contenido de la ley misma. El estado es ese. ¿Qué puede pasar? ¿Cuáles pueden ser las repercusiones jurídicas? Veamos los posibles escenarios:
1. Si la SCJN le da la razón al Ejecutivo, entonces, el poder Legislativo tendría que dar trámite al veto. En tal caso, se presentan dos posibles escenarios: El primero es que el poder Legislativo federal considere atendibles las observaciones hechas por el Ejecutivo, y haga los ajustes correspondientes, incluyendo la aprobación de las reformas constitucionales relativas a las facultades para la expedición de leyes generales en materia de reparaciones a víctimas del delito y de violaciones a derechos humanos.
El segundo es que el poder Legislativo federal no considere atendibles las observaciones hechas por el Ejecutivo y que por el voto de las dos terceras partes de los legisladores, el veto quede superado y se le envíe al Ejecutivo para su promulgación y publicación.
Después de su publicación, se presentaría la posibilidad de que la PGR interpusiera acción de inconstitucionalidad contra la Ley, invocando las múltiples irregularidades que el Ejecutivo señaló, que según él contiene la Ley.
Esto, en mi opinión, sería casi seguro si el licenciado Felipe Calderón siguiera siendo Presidente. Si el actual Presidente electo ya hubiera tomado posesión, no tengo idea de qué haría, pero si me preguntaran mi opinión, si el nuevo Presidente instruyera a la PGR para que presentara la acción de inconstitucionalidad, sería un error de magnitudes descomunales. Echarse encima a algunos de los movimientos autónomos de víctimas tendría, creo yo, un costo político muy alto. Pero esto es metajurídico.
2. Si la SCJN le da la razón al poder Legislativo, entonces el Poder Ejecutivo tendría que publicar la Ley. Después de su publicación, se presentaría la posibilidad de que la PGR presentara acción de inconstitucionalidad, con los mismos posibles escenarios que acabo de mencionar.
3. ¿Cuáles serían los escenarios en caso de que, si se llegar a publicar la ley, se interpusiera acción de inconstitucionalidad? a) que la SCJN diera la razón al Poder Ejecutivo en su alegato de que el congreso de la Unión no tenía facultades para expedir una Ley general en materia de reparación a Víctimas. La consecuencia sería que toda la Ley se derrumbaría.
b) Que la SCJN no diera la razón al Poder Ejecutivo respecto del punto anterior (por ejemplo, por considerarla fundamentada en los artículos 1º, 17 y 20 constitucionales), pero que le diera la razón en cuanto a ciertas disposiciones que el Ejecutivo considere inconstitucionales. Se derogarían tales disposiciones, pero el resto de la Ley quedaría en vigor.
c) Que la SCJN no diera la razón al Poder Ejecutivo en ninguno de sus argumentos. Con lo que la Ley quedaría firme. Pero no podemos olvidar que, entre tanto, el Poder Ejecutivo presentó una nueva iniciativa de Ley de Víctimas al congreso de la Unión. El curso que pueda tomar esta iniciativa presenta dilemas que resultan interesantes desde el punto de vista jurídico. Las repercusiones metajurídicas de la presentación de esta iniciativa son muy similares, pero más graves, que las señaladas antes. Los pronunciamientos de algunos de los movimientos de víctimas dan cuenta de ello. La compañía de víctimas cercanas al gobierno también significan mucho, dan mucho para reflexionar, pero hoy venimos a hablar de repercusiones jurídicas
Los escenarios son múltiples.
PRIMERO. Que la iniciativa de la Ley del Ejecutivo no sea aprobada por el Poder Legislativo Federal.- Éste será un objetivo que algunos de los movimientos autónomos de Víctimas, algunas ONGs autónomas y algunos académicos y activistas se propondrán alcanzar a través del activismo, el cabildeo, la publicación de pronunciamientos y desplegados, la publicación de artículos de opinión en periódicos y revistas, la participación en programas de radio y televisión, etc. Yo participaré tan activamente como pueda en lograr ese objetivo.
SEGUNDO. Que la Ley del Ejecutivo fuera aprobada, tal cual, por el Poder Legislativo.
a) Antes de que la controversia constitucional sobre la ley General de Víctimas se hubiera resuelto, o, antes de que fuera publicada y entrara en vigor. Entonces se publicaría y entraría en vigor a los noventa días. Si la Ley General de Víctimas tuviera que publicarse, entraría en vigor en 30 días después de su publicación. Dependiendo de cuál de ellos entrara en vigor en primer lugar, las consecuencias serán distintas.
Por un lado, la Ley General de Víctimas, en su transitorio Segundo, establece que se derogan todas las disposiciones que se opongan a la presente ley.
Por otro lado, la Ley del Ejecutivo dice, en su transitorio sexto que las legislaciones relacionadas con la atención a víctimas que existan a nivel federal o local, así como la legislación especializada, se aplicarán en todo aquello que no se oponga al presente decreto.
Las repercusiones jurídicas que podría tener esta situación son numerosas, pero parece inútil explorarlas, pues , mi pronóstico (y mi deseo profundo) es que esa Ley del Ejecutivo no va a prosperar, por las siguientes razones:
a) Esa Ley se hizo a espaldas, o al margen, o en contra, de algunos de los sectores muy representativos de las víctimas de violaciones de derechos humanos, así como del delito, y al lado de otras que han logrado acurrucarse al lado del gobierno. Esto, en mi opinión, le resta bastante legitimidad.
b) Pretende ser una ley de víctimas, pero solamente abarca a las víctimas del delito, incluso de delitos cometidos por agentes del Estado, en cuyo caso se trataría, además, de una violación a derechos humanos, pero no incluye violaciones a derechos humanos que no constituyen delitos. Esto le resta bastante cobertura, y deja fuera a bastantes personas que el estado mexicano tiene obligación de reparar de manera integral (artículos 11 y 12 de la ley del Ejecutivo).
c) Coloca a PROVICTIMA (Procuraduría Social de Atención a Víctimas de Delitos) como la institución que debe dar atención a las víctimas a nivel federal, y establece que las entidades federativas deben establecer instituciones homólogas.
De acuerdo con los pronunciamientos y estándares internacionales, como los establecidos por el Grupo de Trabajo sobre Desapariciones Forzadas o Involuntarias de la ONU, una institución como PROVICTIMA no cumple con los requisitos de autonomía de gestión, de autonomía presupuestaria o financiera, de ausencia de rango de supra-subordinación con el poder ejecutivo, y por lo tanto, de garantías orgánicas de imparcialidad.
Los Principios Relativos al Estatuto y Funcionamiento de las Instituciones Nacionales de Protección y Promoción de los Derechos Humanos (Principios de París) establecen que las administraciones, es decir, las administraciones públicas, es decir, los gobiernos, no participen en los órganos decisorios, salvo a título consultivo.
El órgano de gobierno de PROVICTIMA no cumple en absoluto con tal requisito, pues su conformación es la siguiente Dicho sea de paso, los cuatro representantes de la sociedad civil de PROVICTIMA, son actualmente los siguientes: Alejandro Martí, Isabel Miranda de Wallace, Patricia Caso y María Elena Morera, cuyas organizaciones no gubernamentales son por muchos consideradas verdaderas GONGOS. Una de ellas, ¡fue candidata por el PAN a la jefatura de gobierno del Distrito Federal!
Respecto de la integración y características de los órganos de estado encargados de la búsqueda de desaparecidos y de reparaciones integrales, el Grupo de Trabajo sobre Desapariciones Forzadas o Involuntarias ha sido muy claro en afirmar que deben cumplirse con los Principios de París. Aquí algunos ejemplos en Argentina, en Marruecos y en Honduras.
Es por lo anterior que la Ley Calderón debiera ser rechazada por el Poder Legislativo Federal, pues pretende dar al gobierno pleno poder sobre las reparaciones a las víctimas, lo que la priva de legitimidad, confianza y credibilidad. No lo sé, pero supongo que esta Ley no pasará. Cerrando ciclos…
* Maestro en Derechos Humanos. Conoce su trayectoria aquí