La tortura es una de las violaciones de derechos humanos que se cometen de manera generalizada en México. En vista de esta situación han tenido lugar reformas legales orientadas a mejorar el marco institucional para cumplir con diferentes obligaciones en materia de prevención, investigación y sanción.

Su cumplimiento se enfrenta a un contexto complejo pues la incidencia de esta es elevada y prevalecen diferentes prácticas que la minimizan y ocultan incluso estadísticamente y su implementación recae en instancias que han demostrado no contar con una política clara para su investigación y sanción. Además, este proceso se da en el marco de otra serie de grandes reformas al interior de las instituciones de procuración de justicia.

El objetivo del informe es realizar, por un lado, un diagnóstico respecto al grado de cumplimiento de las obligaciones en materia de prohibición de la tortura y, del nivel de implementación de la Ley General para Prevenir, Investigar y Sancionar la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes (en lo sucesivo “Ley”, “Ley General” o LGPIST a nivel federal y en el estado de Jalisco. El diagnóstico se construye a partir de los Indicadores para Medir las Prohibiciones de Tortura y Desaparición Forzada de Personas (FLACSO México, EnfoqueDH, USAID, 2017) y busca brindar un panorama general sobre la incidencia de la tortura a partir de los datos disponibles por parte de las autoridades -fiscalías, comisiones estatales de derechos humanos, Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), entre otras- sobre la materia.

Además, se realiza un análisis del marco legal vigente en materia de tortura en el país a partir de la aprobación en junio de 2017 de la LGPIST, centrado específicamente en los mecanismos previstos para la investigación penal de esta práctica y en el grado de avance en el desarrollo de las respectivas capacidades institucionales en los dos niveles indicados.

El análisis parte de la identificación del estado previo a la entrada en vigor general de la Ley, que tuvo lugar el 27 de junio de 2017, en relación con las principales obligaciones en materia de investigación penal (tanto sustantivas, como procesales e institucionales). Lo anterior permite contar con una línea base de comparación pues es posible que, como ha sucedido en otros procesos de armonización legislativa y creación de instituciones especializadas, la puesta en marcha de los mecanismos previstos por la ley podría implicar un simple cambio de denominación de instancias e instrumentos.

En consecuencia, el análisis referente al grado de avance en la implementación de la Ley abarca el periodo de 2016 a diciembre de 2018, fechas que corresponden a un año anterior de la vigencia y uno posterior, respectivamente, aunque en algunos casos fue necesario identificar información previa para contar con elementos relevantes sobre la evolución procesal e institucional relativa a los mecanismos de investigación penal y poder evaluar el grado de avance.

El informe se basa en el análisis de información documental y en entrevistas a actores estatales y no estatales. En cuanto a la información documental, se examinaron documentos públicos para hacer una evaluación respecto de aquellos aspectos de la Ley que han sido adoptados por las fiscalías analizadas. Asimismo, se revisaron diversas solicitudes de acceso a la información presentadas por la Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos de 2006 a 2017 sobre cifras de investigaciones abiertas a nivel federal.

El análisis se complementa con entrevistas de actores clave de las propias fiscalías, en otros organismos públicos y de la sociedad civil. Esta información resulta de particular importancia dada la ausencia de información pública respecto del proceso de implementación de la Ley, así como de datos sobre presupuestos y recursos humanos y materiales e incluso de cifras confiables asociadas al inicio o estado de indagatorias. Las entrevistas se llevaron a cabo en el periodo que va entre el 7 de noviembre y el 21 de diciembre de 2018. En el anexo 01 se incluye el listado de las personas entrevistadas, la mayoría de las cuales aceptó ser identificada por nombre y cargo.

El documento contiene cinco apartados. En el primero se analizan las principales obligaciones derivadas de la LGPIST. En el segundo apartado del informe se presenta el diagnóstico sobre la situación del cumplimiento de las obligaciones de prohibición de tortura en el país, a partir de los indicadores indicados al inicio. Este se basa en información pública para los años 2014 a 2017, lo que nos permite observar el lapso inmediatamente previo a la entrada en vigor de la LGPIST.

En el tercer y cuarto apartado se presenta el análisis de la implementación de la LGPIST en la Procuraduría General de la República (PGR), hoy Fiscalía General de la República (FGR) y en la Fiscalía General del Estado de Jalisco (FGJ) respectivamente. La intención es examinar la manera en que su diseño institucional se ha adecuado para dar cumplimiento a la Ley, tanto en lo que corresponde a las obligaciones sustantivas para la investigación del delito de tortura como a su organización, procesos, recursos y capacidades para lograrlo. En estos apartados se analizan también algunas de las principales problemáticas que en la práctica enfrentan las fiscalías analizadas.